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Regierungserklärung von Bundesfinanzminister Schäuble zu Finanzhilfen für Spanien

in Berlin vor dem Deutschen Bundestag (Protokoll des Deutschen Bundestags)

Herr Präsident!
Meine Damen und Herren!

Die wirtschaftliche Lage in Europa und darüber hinaus ist immer noch durch die Verunsicherung auf den Finanzmärkten über die weitere Entwicklung der Euro-Zone belastet. Das kann man an dem Auf und Ab der Börsen und auch des Euro-Kurses, die beide von den realen Geschehnissen zumeist abgekoppelt sind, ablesen.

Wir haben seit Ausbruch der Vertrauenskrise mit umfassenden finanz- und wirtschaftspolitischen Reform-maßnahmen in den betroffenen Ländern und mit der Schaffung leistungsfähiger Strukturen und Kontrollmechanismen für die gemeinsame Finanz- und Wirtschaftspolitik in der Euro-Zone erhebliche Fortschritte gemacht. Das ist unbestritten. Aber die Rückgewinnung verloren gegangenen Vertrauens dauert und kann nur Schritt für Schritt erfolgen. Deshalb hat die Bundesregierung immer wieder darauf hingewiesen, dass es trotz aller zwischenzeitlichen Erfolge zu weiteren Inanspruchnahmen der europäischen Finanzierungsinstrumente kommen kann, also der Finanzierungsinstrumente, mit denen Mitgliedstaaten der Euro-Zone die für den Erfolg von Reformmaßnahmen notwendige Zeit verschafft werden soll.

Die spanische Regierung hat am 25. Juni einen Antrag auf Finanzhilfe gestellt. Spanien sieht sich aufgrund der hohen Nervosität der Finanzmärkte nicht in der Lage, die aus der Immobilienblase resultierenden Verwerfungen im spanischen Bankensektor alleine zu bewältigen. Diese Einschätzung haben die Europäische Kommission, die Europäische Zentralbank, die Europäische Bankenaufsichtsbehörde, EBA, und der Internationale Währungsfonds bestätigt. Es wird an den Märkten bezweifelt, ob es dem spanischen Staat gelingen kann, die Probleme in seinem Bankensektor zu lösen, ohne dabei seine eigene Zahlungsfähigkeit zu gefährden. Schon der Anschein einer Gefährdung der nachhaltigen Zahlungsfähigkeit des spanischen Staates kann zu gravierenden Ansteckungseffekten im Euro-Raum führen. Dadurch werden die Probleme im spanischen Bankensektor zu einem Problem der Finanzstabilität der Euro-Zone.

Wir haben für solche Fälle im vergangenen Jahr das Instrument der Gewährung von Finanzhilfen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität, EFSF, an Staaten zur Restrukturierung und Rekapitalisierung von Banken geschaffen. Die Bundesregierung ist nach sorgfältiger Prüfung zu der Auffassung gekommen, dass die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme dieser Hilfen vorliegen, dass die mit der Hilfe verbundenen Auflagen geeignet sind, das spanische Bankenproblem nachhaltig zu lösen, und dass wir ein starkes Interesse daran haben, Spanien zu ermöglichen, seinen erfolgversprechenden Weg grundlegender wirtschafts- und finanzpolitischer Reformen aus eigenem Antrieb weiterzuverfolgen.

Spanien ist mit seinen Anstrengungen zur Defizitreduzierung und der Umsetzung von tiefgreifenden Strukturreformen insgesamt auf einem guten Weg, wieder zu soliden Staatsfinanzen und zu einer wettbewerbs- und wachstumsfähigen Wirtschaft zurückzufinden; aber dieser Erfolg ist durch die Unsicherheit im Bankensektor gefährdet.

Das Land hat sich im September vergangenen Jahres neue verfassungsrechtliche Fiskalregeln ähnlich der Schuldenbremse unseres Grundgesetzes gegeben, Regeln, die für alle staatlichen Ebenen grundsätzlich strukturell ausgeglichene Haushalte vorschreiben. In der letzten Woche hat die spanische Regierung ein Konsolidierungspaket mit Ausgabenkürzungen und Einnahmesteigerungen, auch mit einer Anhebung der Mehrwert-steuer von 18 auf 21 Prozent, in einem Volumen von insgesamt 56 Milliarden Euro über die nächsten zweieinhalb Jahre vorgestellt. Mit dieser Hilfe will Spanien die Vorgabe im europäischen Defizitverfahren erfüllen, sein übermäßiges Defizit bis 2014 abzubauen.

Zur Verbesserung seiner Wettbewerbsfähigkeit hat das Land grundlegende Arbeitsmarktreformen ergriffen. Dazu zählen zum Beispiel Maßnahmen zur Verringerung der starken Abschottung zwischen befristeten und unbefristeten Beschäftigungsverhältnissen oder zur Flexibilisierung des Lohnfindungsverfahrens. Bei einer Arbeitslosigkeit von über 20 Prozent und einer Jugendarbeitslosigkeit von mittlerweile über 50 Prozent muss es das vorrangige Ziel sein, allen zu ermöglichen, sich ihren Lebensunterhalt selbst zu erwirtschaften. Auch das Rentensystem wird überholt, zum Beispiel durch die Einschränkung von Frühverrentungen. Es wird eine Reform der Pflegeversicherung mit dem Ziel der Kostenrationalisierung geben.

Diese von Spanien ergriffenen strukturellen Reformen sind richtig, und sie sind notwendig; Spanien kommt an ihnen so wenig vorbei wie andere Staaten, die inmitten von Reformprozessen stehen. Aber das kann nur funktionieren, wenn auch die Probleme im Bankensektor gelöst werden. Da geht es darum, einen Teufelskreis zwischen Staats- und Bankenrisiken zu durchbrechen: Einerseits wird die Stabilität der spanischen Banken infrage gestellt, weil der spanische Staat oftmals für die Lösung der Bankenprobleme als finanziell zu schwach wahrgenommen wird. Andererseits folgt diese Wahrnehmung von angeblicher Finanzschwäche des Staates allein aus der Sorge um mögliche Einstandspflichten bei den Banken.

Um die Unsicherheit zu reduzieren, hat Spanien seinen gesamten Bankensektor einer externen Evaluation unterzogen. Wir wissen aus dieser Evaluation, in welcher Größenordnung Kapitalverstärkungen im Zuge von Restrukturierungen notwendig sein werden. Die Hilfen und die Vorgaben der Restrukturierung des Bankensektors werden vom spanischen Restrukturierungsfonds FROB gemanagt. Hinter diesem Restrukturierungsfonds steckt die spanische Regierung, und das bedeutet: Spanien stellt den Antrag, Spanien bekommt das Geld zur Bankenrekapitalisierung, und Spanien haftet als Staat für die Hilfen aus der EFSF.

Das jetzige Programm ändert nichts daran, dass der spanische Staat seinen eigenen laufenden Finanzierungsbedarf weiter ganz regulär selber am Markt refinanzieren kann und refinanzieren wird. Eine zügige Umstrukturierung der in Schieflage geratenen spanischen Finanzinstitute ist deshalb wichtig, um den Kapitalmarktzugang des spanischen Staates zu tragbaren Zinssätzen sicherzustellen und Ansteckungseffekte auf andere Staaten in der Euro-Zone zu unterbinden.

Die Europäische Kommission, die EZB, die Europäische Bankenaufsichtsbehörde und der IWF kommen in ihrem gemeinsamen Bericht zu dem Ergebnis, dass – ich zitiere –
die Situation des spanischen Bankensektors potenzielle Risiken für andere Länder der Europäischen Union und besonders der Euro-Zone birgt, falls jene Schwächen nicht angemessen und zügig behoben werden.

Aufgrund der Schwäche einiger spanischer Banken ist in einem insgesamt unsicheren Marktumfeld mit hohen Zinssätzen für die staatliche Kreditaufnahme Spaniens die Finanzstabilität der gesamten Euro-Zone gefährdet. Ohne die extreme Verunsicherung der Finanzmärkte wäre Spanien in der Lage, seinen Bankensektor allein in Ordnung zu bringen. Aber wir haben eben eine Ausnahmesituation, und in dieser Ausnahmesituation helfen wir dem spanischen Staat, gegen die übermäßige Nervosität der Finanzmärkte, und wir leisten damit einen Beitrag zum Erhalt der Finanzstabilität der Euro-Zone insgesamt.

Die von diesen europäischen Institutionen mit Spanien vereinbarten Auflagen für eine solche Hilfe – also das Memorandum of Understanding –, über die morgen in der Euro-Gruppe entschieden werden soll, sind detailliert und präzise ausgearbeitet. Ich möchte beispielhaft nennen: Für jede Bank wird von externen Prüfern ein individueller Stresstest durchgeführt. Banken, die als nicht lebensfähig angesehen werden, müssen abgewickelt werden. Für alle Banken mit Kapitalbedarf müssen detaillierte Restrukturierungspläne erstellt und von der Europäischen Kommission nach den Vorgaben des EU-Beihilferechts genehmigt werden. Bevor auf staatliche Mittel zurückgegriffen werden kann, müssen die Anteilseigner der Banken ihren Beitrag leisten. Die Gehälter der Manager solcher Banken werden gedeckelt. Es gibt also klare Vorgaben für das Verfahren, und diese Vorgaben entsprechen in vielen Punkten der in Deutschland beim SoFFin entwickelten Praxis.

Zusätzlich zu diesen Vorgaben für den Finanzsektor verpflichtet sich Spanien bindend, seine Verpflichtungen nach dem europäischen Defizitverfahren, nach dem Europäischen Semester, auch nach den Empfehlungen zur Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte – das ist das europäische Sekundärrecht – umzusetzen.

Die Hilfen werden auf bis zu 100 Milliarden Euro begrenzt. Die EFSF wird kurzfristig eine Tranche von 30 Milliarden Euro in Reserve halten, um in einem Notfall sofort handlungsfähig zu sein. Damit lässt sich schon jetzt ein klares Signal an die Märkte senden, ohne dass wir irgendwelche Abstriche bei der Sorgfalt hinsichtlich der Umsetzung der vereinbarten bankindividuellen Prüfungen machen. Sobald der ESM aktiviert ist, wird das spanische Programm ohne materielle Änderungen in den ESM überführt. In jedem Fall haftet aber der spanische Staat gegenüber der EFSF bzw. künftig auch gegenüber dem ESM für die Rückzahlung der Mittel. Etwas anderes ist nach den geschlossenen Verträgen und Gesetzen gar nicht möglich.

Herr Präsident, liebe Kolleginnen und Kollegen, ich will in diesem Zusammenhang eine Bemerkung machen, die ich bereits gestern im Haushaltsausschuss gemacht habe. Dort habe ich darauf hingewiesen, dass ich die Information bekommen habe, die Republik Zypern habe einen Antrag auf ein sogenanntes Stepping-out gestellt. Stepping-out bedeutet nach den Regeln der EFSF, dass ein Land, das unter vollem Programm ist, beantragen kann, an der Haftungsgarantie für andere Hilfszusagen nicht teilzunehmen. Das habe ich gestern dem Haushaltsausschuss mitgeteilt und dabei hinzugefügt, dass sich, wenn ein solcher Antrag genehmigt würde, der deutsche Anteil an der Haftung, der jetzt, wie im vorliegenden Antrag ausgeführt ist, 29,07 Prozent beträgt, auf 29,13 Prozent erhöhen würde. Ich habe ergänzend zu der Mitteilung im Haushaltsausschuss mitzuteilen – deswegen erwähne ich dies jetzt –, dass Zypern diesen Antrag vorläufig zurückgezogen hat, sodass wir darüber nicht zu entscheiden haben. Aber ich wollte Ihnen diese Information der Vollständigkeit halber geben.

In diesen Tagen sind manchmal zwei Debatten durcheinandergeraten, die wir sauber voneinander trennen sollten. Das eine ist die Frage der Gewährung von Finanzhilfen an Spanien nach den bestehenden Instrumenten, und das andere ist eine in die Zukunft gerichtete Debatte darüber, dass wir bei einer vergemeinschafteten Geldpolitik im Euro-Raum, in dem eine nicht unbeträchtliche Zahl von Instituten stark mit anderen Banken des europäischen Finanzbinnenmarkts vernetzt ist, ein Mindestmaß an Rechtsvereinheitlichung im Bankensektor und eine durchsetzungsstarke europäische Bankenaufsicht brauchen. Aber dies ist eine zukünftige Debatte. An dem Vorhaben werden wir in der Zukunft arbeiten. Heute haben wir auf der Grundlage der geltenden Verträge und der geltenden Gesetze zu beraten und zu entscheiden. Das darf man nicht miteinander vermischen.

Eine solche Aufsicht, wenn sie denn geschaffen wer¬den soll, muss mit Kompetenzen ausgestattet werden, die über die Kompetenzen der 2011 geschaffenen Europäischen Bankenaufsichtsbehörde, EBA, weit hinausgehen. Die EBA hat eine koordinierende Funktion für die nationalen Bankenaufsichten. Wir werden eines Tages eine wirkliche europäische Bankenaufsicht brauchen.

Dabei geht es dann um einheitliche klare Regelungen für die rechtzeitige Restrukturierung und gegebenenfalls auch Abwicklung notleidender Banken, die dann von einer europäischen Aufsicht im Einzelfall durchgesetzt werden und deren Anwendung sich danach richtet, was der finanziellen Stabilität in ganz Europa geschuldet ist.

Die europäischen Verträge sehen vor, dass der Europäische Rat nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Europäischen Zentralbank einstimmig beschließen kann, der EZB entsprechende Aufsichtsfunktionen zu übertragen. Dabei sind aber noch viele Fachfragen zu klären, etwa der Kreis der einzubeziehenden Banken. Es bedarf auch einer sicheren Abgrenzung des Mandats gegenüber den geldpolitischen Aufgaben der EZB, bei denen die Europäische Zentralbank unabhängig ist. Bei der Bankenaufsicht – wir kennen das aus der Debatte in Deutschland über das Verhältnis von BaFin und Bundesbank – kann sie solch eine Unabhängigkeit natürlich nicht haben.

Es ist vereinbart worden, dass die Europäische Kommission bis zum September ein Modell ausarbeiten soll, über das der Rat dann bis Jahresende entscheiden kann. Eine Zustimmung Deutschlands zu einem solchen Vorschlag wird im Übrigen in jedem Fall einen entsprechenden Rückhalt im Deutschen Bundestag voraussetzen. Erst nach diesen grundlegenden Entscheidungen könnte eine europäische Bankenaufsicht mit wirksamen Durchgriffsrechten auf notleidende Banken aufgebaut und etabliert werden. Erst wenn eine solche europäische Aufsicht unter Beteiligung der Europäischen Zentralbank funktioniert, kann sich die Frage der Finanzierung einer von der europäischen Aufsicht veranlassten Restrukturierung notleidender Banken durch europäische Mechanismen und Institutionen stellen. Hier besteht eben nicht nur ein zeitlicher Zusammenhang, sondern vor allem ein sachlogischer. Nur wer die Aufsicht mit entsprechenden Durchgriffsrechten hat, kann auch die Verantwortung für Kapitalhilfen übernehmen. Deswegen ist das Königreich Spanien, solange es die Aufsicht hat, unser Partner für die Gewährung von Kapitalhilfen.

Im Übrigen ist die Beantwortung der Frage, wie das im Einzelnen technisch auszubuchstabieren sein wird, noch völlig offen. So und nicht anders haben es die Staats- und Regierungschefs der Euro-Zone am 29. Juni beschlossen. Deshalb: Wer jetzt von einem unmittelbar bevorstehenden Einsatz des ESM zur direkten Bankenrekapitalisierung oder gar von einer kollektiven Haftung für die Schulden der Banken des Euro-Systems schwadroniert, der wird dem Ernst der zugrunde liegenden fachlichen und politischen Fragen nicht gerecht.

Herr Präsident, meine Damen und Herren, bei der Bewältigung der Staatsschuldenkrise im Euro-Raum haben wir gerade auch in den letzten Wochen und Monaten gute Fortschritte erzielt. Vor allem die besonders im Fokus der Finanzmärkte stehenden Länder sind beim Defizitabbau und auch bei den Strukturreformen zur Verbesserung ihrer Wettbewerbsfähigkeit sichtbar vorangekommen. Das gilt für Irland und Portugal, aber auch für andere Länder. Spanien habe ich erwähnt. Auch andere große und kleinere Länder haben bedeutende Reformschritte und -maßnahmen auf den Weg gebracht.

Übrigens hat auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Sondergutachten vom 6. Juli dargelegt, wie konsequent der Defizitabbau in den europäischen Krisenländern vorangebracht worden ist. Er betont dabei, dass die Erfolge bei der Rückführung der strukturellen Defizite weit über das hinausgehen, was wichtige Industriestaaten außerhalb der Euro-Zone bis heute erreicht haben. Nicht zuletzt arbeitet der Sachverständigenrat heraus, dass an strukturellen Reformen in den Krisenländern kein Weg vorbeiführt. Genau diesen Weg gehen wir in der Euro-Zone seit zwei Jahren konsequent. Der eingeschlagene Weg – das ist wahr – ist nicht bequem, aber er ist gleichermaßen unvermeidlich wie erfolgversprechend.

Auch bei der Schaffung eines neuen institutionellen Rahmens für die Währungsunion, der ihre Stabilität dauerhaft sicherstellt, sind wir erheblich vorangekommen. Als wir die gemeinsame Währung eingeführt haben, konnten wir die notwendigen Elemente einer politischen Union nicht bilden. Heute müssen wir dies schaffen, um die mangelnde Kongruenz zwischen Geldpolitik, die vergemeinschaftet ist, und Finanz- und Wirtschaftspolitik, die in nationaler Zuständigkeit sind, so zu überbrücken, dass der Euro dauerhaft stabil bleibt.

Dazu gehören die Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspakts und das neue gesamtwirtschaftliche Überwachungsverfahren. Dazu gehören vor allem die am 29. Juni in diesem Haus mit breiter Mehrheit – die erforderliche Zweidrittelmehrheit wurde weit überschritten – beschlossenen Elemente Europäischer Fiskalvertrag und Europäischer Stabilitätsmechanismus, ESM, die derzeit noch vom Bundesverfassungsgericht geprüft werden.

Herr Präsident, meine Damen und Herren, wenn man vor zwei Jahren vorhergesagt hätte, dass alle Länder der Euro-Zone und acht weitere Mitgliedsländer der Europäischen Union, also insgesamt 25 von 27, sich in einem Fiskalvertrag verpflichten, Schuldenbremsen ähnlich der deutschen Regelung in ihre nationalen Rechtsordnungen einzuführen, wäre man allenfalls für einen schlechten Scherz ausgelacht worden. Das ist aber die Wirklichkeit, und das zeigt, wie sehr sich die Einstellungen in Europa verändert haben.

Wir sind auf einem richtigen Weg. Dieser Weg wird Erfolg haben, wenn wir ihn Schritt für Schritt, konsequent, beharrlich und mit Augenmaß weiter beschreiten. Aber – wie gesagt –: Wir brauchen dazu Zeit. Man verliert Vertrauen schnell, und man gewinnt es nur allmählich wieder zurück. Die Situation macht vielen unserer Mitbürgerinnen und Mitbürger große Sorgen.

Ich bin überzeugt, dass wir auf einem guten Weg sind, die Probleme in der Euro-Zone zu überwinden und die Basis für eine solide Währungsunion mit einem nach außen und innen weiterhin stabilen Euro zu schaffen. Die Aufgabe ist nicht trivial. Es gibt weder schnelle noch einfache Lösungen. Wir wissen, dass unsere Mitbürger in einem hohen Maße durch die ständigen Krisenmeldungen verunsichert sind.

Deshalb müssen wir wieder und wieder erklären, welche großen Vorteile die europäische Integration ein-schließlich der gemeinsamen Währung für alle Europäer und nicht zuletzt, sondern vor allem für uns Deutsche hat, Vorteile, die unter gar keinen Umständen gefährdet werden dürfen.

Genauso wichtig ist es, dass nicht ständig unrealistische Erwartungen geschürt und anschließend enttäuscht werden, sondern dass wir beharrlich und Schritt für Schritt die notwendigen Maßnahmen umsetzen. Nur so können wir Vertrauen zurückgewinnen. Heute geht es darum, Spanien für die Lösung seiner Bankenprobleme die nötige Zeit zu verschaffen. Dafür bitte ich um Ihre Zustimmung.