Navigation und Service

Inhalt

Rede von Bundeskanzlerin Merkel zum zehnjährigen Bestehen des Nationalen Normenkontrollrats am 21. September 2016

Redner:
Angela Merkel
Datum:
Mittwoch, 21. September 2016
Ort:
Berlin

Sehr geehrter Herr Ludewig,
liebe Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrats,
liebe Kolleginnen und Kollegen aus dem Deutschen Bundestag,
Herr Staatsminister Braun,
meine Damen und Herren,

2006 war die damalige große Koalition noch kein Jahr im Amt, als sie sich einer tatsächlich großen Aufgabe annahm. Am Bürokratieabbau versuchten sich schon Vorgängerregierungen, aber es blieben zumeist nur Versuche. Es war daher an der Zeit, einen Startschuss zu geben – und zwar für eine neue, durchgreifende und ebenso systematische wie umfassende Herangehensweise.

Erstens galt es festzustellen, welche bürokratische Lasten überhaupt bestehen und was sie eigentlich kosten. Denn für Antworten darauf fehlte bislang die objektive Basis. Um diese Basis zu schaffen, haben wir das Standardkosten-Modell in Deutschland eingeführt. Es lieferte uns die Messergebnisse, die wir brauchten, um konkrete, überprüfbare und verbindliche Abbauziele festzulegen. In der Tat standen uns dabei auch andere Länder ein wenig Pate: die Niederlande und Großbritannien.

Um den Gesamtprozess zu begleiten und voranzutreiben, haben wir zweitens den Nationalen Normenkontrollrat ins Leben gerufen. Er sollte nicht nur bestehende Gesetze auf bürokratischen Aufwand hin abklopfen, er bekam auch eine Wächterrolle. Er sollte darauf achten, dass bei neuen Gesetzesvorhaben von vornherein unnötige Bürokratie vermieden wird. Keine leichte Aufgabe. Aber zehn Jahre Nationaler Normenkontrollrat sprechen für sich. Der Kontrollrat hat sich bewährt.

Vor zehn Jahren aber gab es Zweifel. Sie wurden auch dadurch genährt, dass ein solch umfassender, systematischer Ansatz, wie wir ihn gewählt hatten, naturgemäß Zeit braucht, um überhaupt Wirkung zu zeigen. Ich erinnere mich noch gut an den Chor kritischer Stimmen: Wir würden per Gesetz Bürokratie schaffen, um Bürokratie abzubauen. Aber die Diskussion unterstrich nur, wie wichtig es war, externen Sachverstand heranzuziehen.

Man kann, glaube ich, sagen, dass die pauschale Kritik inzwischen verstummt ist. Wenn wir heute über Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung streiten, dann in der Sache und im Detail, aber nicht über den Grundsatz. Das ist eine Folge der überzeugenden Arbeit des Normenkontrollrats. Es gibt inzwischen ein stärkeres Bewusstsein dafür, welchen Einfluss Bürokratie hat. Nutzen und Aufwand von Normen werden viel besser als früher gegeneinander abgewogen.

Ganz ohne Bürokratie geht es natürlich auch nicht. Ohne Vorschriften und Regelungen ist kein Staat zu machen. Sie schaffen Ordnung und verhindern Willkür. So haben wir in Deutschland ein hohes Maß an Rechtssicherheit erreicht. Da, wo unbestimmte Rechtsbegriffe auftauchen, sind gerichtliche Rechtssicherheitsfragen sozusagen auch nicht immer nur unbürokratisch. Unsere bewährten Standards und ihre verlässliche Anwendung sind – das darf man auch sagen – Qualitätsmerkmale des Standortes Deutschland. Aber es stellt sich immer wieder die Frage: Wie viel Bürokratie brauchen wir wirklich? Was ist notwendig und was geht darüber hinaus?

Bürokratie kostet immer auch Kraft, Zeit und damit Geld, das Unternehmen für anderweitige Investitionen fehlt. Wenn Bürokratie überhandnimmt, dann bremst sie die unternehmerische und letztlich die gesamtwirtschaftliche Dynamik. Daher steht und sieht sich der Gesetzgeber in der Pflicht und Verantwortung, Freiräume zu schaffen oder zu sichern, sie jedenfalls nicht zu schmälern. Denn Unternehmen sollen sich ja auf ihre eigentlichen Aufgaben konzentrieren können. Das ist auch eine Frage der Wettbewerbsfähigkeit, die ja natürlich auch die Beschäftigten betrifft.

Insofern wirken Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung wie eine Art Konjunkturprogramm, das aber die öffentlichen Haushalte nicht belastet. Wir sprechen in Europa des Öfteren über Konjunkturprogramme, die vermeintlich immer erst dann gut sind, wenn sie möglichst hohe staatliche Ausgaben hervorrufen. Ich erinnere dann immer daran, dass es auch Konjunkturprogramme gibt, die nichts kosten und ähnliche Wirkungen entfalten.

Nun hat es sich schon bewährt, dass wir die Chancen dieses eigenständigen Konjunkturprogramms genutzt haben. Das hat uns neben vielen anderen Maßnahmen geholfen, relativ gut durch die schwierigen Jahre der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise zu kommen. Das heißt, für uns haben Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung unverändert hohe Priorität. Sie sind eigenständige Politikziele.

Mit Hilfe des Normenkontrollrats ist es uns gelungen, bestehende Regelungen zu vereinfachen und ein Viertel aller Kosten aus Informationspflichten für Unternehmen abzubauen. Dadurch werden Jahr für Jahr gut 12 Milliarden Euro eingespart. Nachdem wir das 25-Prozent-Ziel erreicht hatten, wurde der Betrachtungswinkel vergrößert. Herr Ludewig sprach von nicht immer einfachen Diskussionen, aber der Betrachtungswinkel ist heute vergrößert. Es geht um den gesamten messbaren Erfüllungsaufwand gesetzlicher Regeln. Damit war auch der Beschluss verbunden, den Normenkontrollrat auf zehn Mitglieder zu erweitern. Das heißt, wir betrachten nicht mehr nur die Spitze des bürokratischen Eisbergs, die Informationspflichten, sondern haben einen sehr viel breiteren Ansatz. Wir schauen sozusagen auch, was sich unter der Oberfläche befindet.

Das heißt in der Praxis, dass die Bundesregierung Gesetze und Verordnungen vor dem Beschluss genau prüft – immer mit dem Ziel, die Lasten auf das Nötige zu reduzieren und Kosten zu senken. Wenn wir es nicht tun, dann tun Sie es, manchmal auch in Gemeinschaft mit Bundestagsabgeordneten, die sich bei Gesetzen, die nicht sofort auf hundertprozentige Zustimmung stoßen, dann mit besonderem Eifer anschauen, ob man vielleicht den Inhalt dadurch, dass man auf die Bürokratiekosten verweist, ein bisschen ad absurdum führen könnte. Das sind solche Momente, in denen beide Aspekte manchmal etwas verschwimmen.

Die Quantifizierung der Kosten und die Offenlegung der Ergebnisse erfolgen durch das Statistische Bundesamt. So kann jeder nachvollziehen, in welche Richtung das Kostenpendel gerade ausschlägt. Mehr Transparenz über bürokratische Folgekosten – das haben wir immer wieder erfahren – kann im Gesetzgebungsprozess durchaus maßregelnd wirken. Jedenfalls hat sich die Arbeit in den Bundesministerien bei der Vorbereitung neuen Rechts erheblich verändert. Es hat sich sozusagen eine neue Sensibilität etabliert, bei Ideen, wie sich was regeln lässt, auch die Kosten möglichst genau abzuschätzen. Es wird heute mitgedacht, ob es noch einen einfacheren Weg gibt; und genau das war ja auch ein Ziel der Übung.

Wir haben mit dem Normenkontrollrat einen Partner, der durchaus unbequem sein kann. Er wacht mit Argusaugen darüber, dass die Folgekosten von Gesetzen und Verordnungen wirklich auf das Notwendige beschränkt bleiben. Kostentransparenz schafft Kostenbewusstsein; und Kostenbewusstsein sorgt für Kostenvermeidung. Ich glaube, so lässt sich die Erfolgsformel des Normenkontrollrats vereinfacht auf den Punkt bringen.

Unabhängig wie er ist, drängt der Normenkontrollrat darauf, auch unkonventionelle Wege zu gehen – insbesondere bei bürokratischen Dauerbrennern. Ein Dorn im Auge war dem Normenkontrollrat über viele Jahre der Aufwand, der Unternehmen bei der Fälligkeit der Sozialversicherungsbeiträge entsteht. Die Diskussion hatte 2006 mit der neuen Regel der Abgaben begonnen. Das Statistische Bundesamt hat im Auftrag des Normenkontrollrats nachgeforscht und den Kostenaufwand auch möglicher Alternativlösungen beziffert. Damit hatten wir als Bundesregierung eine belastbare Grundlage, um eine Neuregelung zu beschließen. Demnach sollen Unternehmen künftig ein vereinfachtes Verfahren für die Fälligkeit der Sozialversicherungsbeiträge nutzen können. Damit entfallen aufwendige monatliche Schätzungen. Das erspart der Wirtschaft rund 64 Millionen Euro pro Jahr. Ich bin einmal gespannt, ob auch eine psychologische Wirkung eintreten wird, nachdem dieses Thema nun weitestgehend erledigt ist; das werden wir erst sehen.

Aber das ist nur eine Maßnahme, die wir mit unserem zweiten Bürokratieentlastungsgesetz auf den Weg gebracht haben. Das Komplettpaket, das wir geschnürt haben, ist rund 360 Millionen Euro wert, die Unternehmen in Zukunft einsparen können. Ich glaube daher, es lohnt sich, den Weg, den wir eingeschlagen haben, weiterzugehen.

Ob wir auf der richtigen Spur sind, zeigt sich auch am Bürokratiekostenindex. Er ist der Gradmesser für die Lasten, die der Wirtschaft durch Informations- und Dokumentationspflichten entstehen. 2015 ist er erstmalig seit seiner Einführung unter seinen Ausgangswert von 100 gesunken, im Juni 2016 sogar unter 99 – da ist noch ein bisschen Luft; aber mal sehen. Das heißt, die Einsparung an Bürokratiekosten ist insgesamt höher als der zusätzliche Aufwand, der mit neu verabschiedeten Regelungen einhergeht. Wenn ich sehe, was ich Woche für Woche an Kabinettsvorlagen abzeichne, dann muss ich sagen: Es ist schon erstaunlich, dass wir trotz vieler neuer Regelungen dennoch bei einem Wert unter 100 gelandet sind. Das heißt, das Prinzip „one in, one out“ funktioniert. Unsere Bürokratiebremse greift, wenngleich ich glaube, dass es auch noch viel Arbeit erfordern wird, dass es auch weiterhin so bleibt.

Das alles wird im Alltag wenig wahrgenommen, aber das ist auch geradezu natürlich. Denn nicht jede Entlastung betrifft jeden. Natürlich fallen Lasten, die von vornherein vermieden werden, eben auch nicht ins Gewicht – es wird ja schon bei neuer Rechtsetzung viel besser nachgedacht. Und natürlich ist das Ganze ein permanenter, andauernder Prozess.

Dass sich die Arbeit lohnt, sich die Ergebnisse im Alltag aber noch nicht richtig bemerkbar machen, könnte auch daran liegen, dass wir uns dem Thema bisher vor allem von Gesetzgeberseite aus genähert haben. Deshalb kommt es sicherlich darauf an, mehr den Blickwinkel der Bürgerinnen und Bürger einzunehmen. Sie können uns mit ihren Erfahrungen sehr wertvolle Ratschläge geben. Bürokratieabbau und Rechtsetzung sollen ja letztlich dazu dienen, unser aller Lebensqualität zu erhöhen. Deshalb haben wir auch die Lebenslagenbefragung durch das Statistische Bundesamt eingeführt. Wie die Bürokratiebremse gehört sie zu einer Fülle neuer Instrumente, die wir inzwischen nutzen.

Insgesamt kann man deshalb sagen, dass in zehn Jahren ein gut ausgestatteter Werkzeugkasten für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung entstanden ist, aus dem wir uns bedienen können. Das Handwerk ist doch schon ein Stück weit gelernt. Auch die OECD bescheinigt uns, dass wir in Deutschland internationale Standards vorbildlich umsetzen. Das ist eine erfreuliche Anerkennung für alle, die sich für dieses Thema stark machen.

Natürlich wissen wir, dass ein erheblicher Teil der Bürokratie durch europäische Vorgaben entsteht. Auch das gehört zur Bestandsaufnahme. Daher ist es gut, dass Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung auch in Brüssel inzwischen ihren festen Platz auf der Agenda haben. Sie sind gemeinsame Aufgaben der europäischen Organe und der Mitgliedstaaten. Daher hätte es auch keinen Sinn, sich die Verantwortung gegenseitig zuzuschieben – insbesondere wenn man weiß, wie viele Kommissionsvorschläge in der Vergangenheit auf interessanten Anregungen aus den Mitgliedstaaten beruhten. Deutschland unterstützt die EU-Programme, um geltendes europäisches Recht zu vereinfachen. Wir überprüfen auch unsere eigenen Verfahren zur Mitwirkung an der EU-Gesetzgebung, um sie gegebenenfalls effizienter zu gestalten.

Die Europäische Kommission mit Präsident Jean-Claude Juncker misst dem Themenkomplex große Bedeutung bei. Er hat die Zuständigkeiten verändert. Verantwortlich für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung ist inzwischen der Erste Vizepräsident Frans Timmermans. Das ist eine institutionelle Aufwertung, die die Kommission vorgenommen hat. Die Kommission hat auch inhaltlich gehandelt und ein Maßnahmenpaket vorgelegt, um die Qualität der Gesetzgebung und auch die Qualität des Rechts selbst zu steigern. Sie hat vor allen Dingen auch eine Vielzahl an Initiativen zur Disposition gestellt. Das heißt, die Zahl der Vorschläge, die aus der Kommission das Europäische Parlament und den Rat erreichen, ist inzwischen gesunken. Es gibt eine interinstitutionelle Vereinbarung zwischen Europäischer Kommission, Europäischem Rat und Parlament. Es geht um mehr Transparenz, es geht um bessere Zusammenarbeit. Diese Vereinbarung haben die drei Institutionen zwischenzeitlich angenommen. Ich glaube, das ist ein guter Schritt.

Es kommt natürlich auch auf die einzelnen Mitgliedstaaten an, die darauf zu achten haben, dass möglichst keine unnötigen Belastungen durch EU-Vorschriften auf die Mitgliedstaaten zukommen. Genau darauf wirken wir als Bundesregierung mit dem sogenannten EU-Ex-Ante-Verfahren hin. Das heißt, die Bundesministerien nehmen die Planungen und Folgeabschätzungen der Kommission von Anfang an genau in den Blick und prüfen, wie plausibel Kosten und Nutzen bewertet werden. Wenn die Kommission von ihrem Gesetzesvorschlag einen besonders hohen Erfüllungsaufwand erwartet, dann schätzt die Bundesregierung selbst ab, welcher Aufwand für Deutschland zu erwarten ist. Wir bringen uns dann in das Rechtsetzungsverfahren der EU ein. Dabei sind wir nur ein Land von 28 – wenn auch sicherlich nicht das kleinste. Und es ist immer noch der Trilog mit dem Parlament zu beachten. Da kann also noch viel passieren – zumal es die systemische Eigenheit gibt, dass sich der Deutsche Bundestag auch bei Gesetzen, die er selbst macht, sozusagen noch nicht allen Regelungen unterworfen hat. Ähnliches gilt für das Europäische Parlament; aber wir haben dort eben diese interinstitutionelle Vereinbarung.

Ich glaube, man kann sagen: In den letzten zehn Jahren hat sich ein Kulturwandel vollzogen. Das ist den Mitgliedern und den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Normenkontrollrats zu verdanken. Manches bürokratische Ungetüm hat nicht das Licht der Welt erblickt. Der Gesamtansatz, das gesamte Denken haben sich deutlich verändert. Es ist auch klar geworden, wie es auf sachlicher Basis funktioniert, Bürokratiekosten zu messen.

Es bleibt aber auch noch viel zu tun. Herr Ludewig wäre nicht Herr Ludewig, wenn er heute nicht mit einem Beitrag über die Stellung Deutschlands im Bereich E-Government einen Stein ins Wasser geworfen hätte. Da ich in diesem Sommer – im vorauseilenden Gehorsam, könnte man sagen – Estland besucht habe, um mich darüber zu informieren, wie weit man in Sachen E-Government sein könnte, und da die ganze Bundesregierung den estnischen Ministerpräsidenten schon zur Klausurtagung im Zusammenhang mit unserer digitalen Agenda eingeladen hatte, ist mir bewusst, welche Arbeit noch vor uns liegt.

Ich glaube, hierbei geht es nicht nur um Sachfragen, sondern es geht in Zeiten der Digitalisierung auch ein Stück weit um Geschwindigkeit. Wir wollen deshalb – das wiederhole ich hier gern – die Gespräche zum Bund-Länder-Finanzausgleich auch dazu nutzen, die Kooperation zwischen den föderalen Ebenen mit Blick auf E-Government zu verbessern und auch hierbei dem Lebenslagenkonzept entsprechend einen weiten Blickwinkel einzunehmen. Den Bürger interessiert es nämlich nicht, ob die Kommune, das Land oder der Bund zuständig ist, sondern er möchte ein Bürgerportal haben, von dem aus er in die verschiedenen Dienstleistungen einsteigen kann, die dann digital erledigt werden können.

Wir haben im Augenblick eine sehr interessante Situation. Die effizienteste Form des E-Government findet im Zusammenhang mit Flüchtlingen statt. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, die Länderebene und die kommunale Ebene in Form der Ausländerämter sind durch das Kerndatensystem für Flüchtlinge miteinander verbunden. Wir haben dabei einen ersten interessanten Einblick in die verschiedenen Schnittstellen bekommen. Es gibt eine hohe Variabilität auf kommunaler Ebene. Aber beim Nutzer kommt jetzt an, dass man Daten gemeinsam nutzen kann. Ich denke, dass so etwas auch anderweitig möglich sein muss, ist die Erwartung, die wir als Bürgerinnen und Bürger in Zukunft haben. Deshalb bleibt noch sehr viel Arbeit zu tun. Wenn sich der Normenkontrollrat auch dem, was im Bund-Länder-Rat für IT bearbeitet werden muss, zuwendet, dann kann es sein, dass es auch einmal zu Konflikten kommt, aber unter dem Strich wird dabei etwas Gutes herauskommen. Dessen bin ich mir ganz sicher.

Ich denke also, dass dem Normenkontrollrat auch in der dritten Amtsperiode die Arbeit nicht ausgehen wird. Das Gremium hat schon immer Mitglieder mit unterschiedlichen Fachkompetenzen vereint. Das erlaubt es, das Aufgabenspektrum aus verschiedenen Perspektiven in den Blick zu nehmen, obwohl es breit angelegt ist. Ich möchte Ihnen, allen voran dem Vorsitzenden Johannes Ludewig, aber auch allen Mitgliedern des Normenkontrollrates ganz herzlich danken. Sie haben zum Teil schon über viele Jahre hinweg mitgewirkt. Danke dafür auch den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern.

Besonders hervorheben möchte ich die Herren Rainer Funke und Johann Hahlen, die aus dem Normenkontrollrat ausscheiden werden. Sie haben sich intensiv eingebracht. Ich habe auch den Eindruck, die Arbeit hat Ihnen Freude gemacht. Sie haben keine Mühen gescheut, damit anderen Menschen Mühen erspart bleiben. Deshalb: Dankeschön. Den weiter amtierenden und den neuen Mitgliedern wünsche ich gutes Gelingen. Ihr Erfolg ist unser aller Erfolg. Deshalb ist dies heute auch so etwas wie eine gegenseitige Gratulationskur. In diesem Sinne: Auf weitere konstruktive, produktive und manchmal auch harmonische Zusammenarbeit.

Mittwoch, 21. September 2016